面对全球粮食危机 国际社会协调应对效果有限

全球疫情期间，各种重大风险和威胁叠加，地区冲突、贸易遭遇瓶颈和中断、气候变化和极端天气、自然资源退化枯竭以及生物多样性丧失等产生的综合影响，正在严重破坏全球粮食系统。据估计，全球约8.28亿人受到饥饿困扰，疫情暴发以来增加了1.5亿人。粮食价格急剧上涨对于缺乏替代手段的群体，特别是对粮食净购买者和低收入群体影响严重，加剧了全球范围的饥饿、贫困和营养不良。

面对全球粮食危机，2022年3月14日，联合国宣布成立粮食、能源和金融全球危机应对小组，以协调全球应对俄乌冲突的广泛影响。一方面，采取了一系列行动以减轻俄乌冲突对粮食贸易造成的干扰。2022年7月份，联合国主导土耳其、俄罗斯、乌克兰签署了黑海港口农产品外运协议。截至当年12月份，乌克兰根据该协议出口各类谷物、油籽和其他食物约1700万吨，其中三种主要谷物（小麦、稻谷、玉米）占总出口量的77%，三种谷物月度出口量达到协议签订前的2.4倍，但仍仅为2021年同期水平的一半左右。值得一提的是，根据该协议出口谷物中约23%直接运往中低收入国家。该协议部分恢复了乌克兰的粮食出口，为缓解粮食危机发挥了作用。

另一方面，积极援助受粮食危机冲击严重的国家。联合国粮农组织、国际货币基金组织、世界银行、联合国世界粮食计划署和世界贸易组织正共同开展援助工作，并于2022年7月份和9月份分别发布了联合声明。世界粮食计划署制定了史上最大规模的粮食援助计划，估计可向1.52亿人提供援助；国际货币基金组织在其紧急贷款工具中设立了为期一年的粮食冲击窗口，为成员国与粮食危机有关的紧急国际收支需求提供融资援助；世界银行将设立120亿美元的新项目，连同既有项目总计投入300亿美元，用于在2023年8月份前支持农业生产、促进贸易发展、救助重点群体和投资可持续粮食与营养安全。包括我国在内的多国承诺提供总计超过40亿美元的援助或对世界粮食计划署捐款。

除了国际社会层面的行动，世界各国也纷纷采取行动应对粮食危机。国际货币基金组织的一项涵盖174个国家的调查显示，现金转移支付和补贴政策在本次粮食危机中应用最为广泛。其中，现金转移支付在较为发达的经济体中更为常见，而低收入发展中国家则更依赖补贴政策。在全球化肥价格飙升的背景下，化肥补贴的应用颇为广泛，包括肯尼亚、埃塞俄比亚、印度和中国在内的许多国家设立了与化肥有关的额外补贴。同时，还采取税收政策和稳定物价等方面行动。此外，自2022年，世界各国累计宣布或实施了98项贸易限制政策，34个国家对粮食和化肥的出口实施了限制。但是，贸易限制政策的蔓延降低了全球食品供给，进一步推高了食物价格，其他国家对贸易限制的跟进回应加剧了局势风险，对全球粮食安全造成负面影响。世界可持续发展商业理事会强调通过捐赠和其他补贴解决当前化肥短缺，可能导致市场扭曲和供应链失灵。

就应对行动的整体效果而言，2022年12月，联合国粮农组织全球食品价格指数较俄乌冲突爆发后的峰值下降了17%，低于2021年同期水平；世界银行化肥价格指数较俄乌冲突爆发后的峰值下降了26%，亦低于2021年同期水平，多重因素叠加导致的极端价格有所缓解。然而，当前粮食价格仍大幅高于疫情前水平，大部分国家消费价格指数中食物部分的同比增速仍维持高位，同时2022年9月份以来粮食价格回落趋势渐缓，表明当前措施解决粮食危机的效果有限，全球粮食安全仍面临严峻挑战。

为应对粮食危机，并降低其对全球和各国粮食安全的影响，国际社会应制定和实施更为系统的应对和防范措施。

从短期看，国际社会和各国需进一步完善全球粮食治理机制、增强机构协调能力。粮食贸易在应对粮食危机中发挥着关键作用，应取消粮食出口禁令和限制，或对此类措施采取更谨慎的管理，稳定全球粮食价格和确保粮食安全。应建立和维护粮食供应绿色通道，城市封锁、道路封锁和保持社交距离不应阻止粮食的运输和销售，同时必须保护粮食供应链尽量免受冲击，政府应监测和稳定国家及区域的粮食批发和零售价格，有效、及时的公众沟通和引导也是稳定市场预期的必要手段。此外，应制定政策以防止粮食用于生产生物燃料导致粮食价格上涨，向小农户和小商户提供临时特别支持，并为妇女、儿童和老人等弱势群体提供生活和物资保障。

从长期看，各国需进一步提升粮食生产和供给能力。加大农业农村基础设施投资和建设。将补贴政策转向气候智能型、生态友好型、示范效应显著的公共投资，并推广多赢技术，如提高产量、改善营养和提升环境可持续性技术。为应对粮食价格飙升并减轻其对粮食安全的负面影响，需要促进农业食物系统向着更可持续、更有韧性转型，包括：阻止农业食物生产向野生动植物自然栖息地的扩张；鼓励跨学科合作，以实现人、动物和环境和谐健康发展；稳定宏观经济政策，在宏观经济政策不稳定和农业食物系统之间建立缓冲等。

作者：樊胜根 国际食物政策研究所前所长、国际农业科研组织董事